一、非诉行政执行的界定及性质
首先让我们来看看非诉行政执行的概念及性质
（一）非诉行政执行的界定
所谓非诉行政执行 ，是指行政机关作出具体行政行为后，行政相对人既不向人民法院提起行政诉讼，又不履行该具体行政行为，行政机关以及与该具体行政行为相关的公民、法人、其他组织向人民法院提出执行申请，由人民法院采取强制措施，使行政机关的具体行政行为得以实现的制度。
我国《行政诉讼法》第 66 条规定：“公民、法人或其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起行政诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制履行，或者依法强制履行。”这是非诉行政执行的直接法律依据，奠定了我国司法主导型的行政强制执行模式的基础。1999 年最高人民法院颁布的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）首次在司法解释的层面上使用了“非诉行政执行”一词，使得这一制度最终有了明确的依据。
（二）非诉行政执行的性质
非诉行政执行以生效的具体行政行为的存在为前提，并且作为人民法院具体审查时的对象及其依据，具有具体的权利义务内容，因此具有行政权的一面；同时，人民法院对非诉行政执行作为一个案件进行审查，在执行过程中又作为执行的主体，从中折射出司法的一面。 那么，非诉行政执行的性质究竟是行政行为还是司法行为呢？理论界对此有不同的观点。
第一种观点认为，非诉行政执行属于行政性质。采用非诉行政执行的初衷在于借助法院的力量强制实现具体行政行为的内容，司法在整个过程中只是一种执行手段和一个执行环节，或者说是一种辅助性的程序设计。 而从整体上看，非诉行政执行是一个行政性的过程。决定执行行为性质的依据在于执行的对象而不在于执行的主体。 因此，非诉行政执行属于行政强制执行，在性质上是行政行为。
第二种观点认为，非诉行政执行属于司法性质。行政机关申请人民法院强制执行，如果人民法院裁定强制执行，那么具体行政行为就转化为司法裁定的具体内容，因而属于司法强制，不应再视其为行政行为。将非诉行政执行确定为司法行为，符合《行政诉讼法》的立法本意，可以防止违法行政行为不经司法审查而由行政机关自己直接进行强制执行，给公民、法人或其他组织造成不必要的损失。
笔者认为，非诉行政执行同时包含有行政的性质和司法的性质。将非诉行政执行单纯界定为行政行为或司法行为都是错误的。因为非诉行政执行包括两个阶段：案件的审查阶段与执行阶段。人民法院对行政机关申请执行的具体行政行为的合法性进行审查，并就是否准予强制执行作出裁定，因而在审查阶段具有司法性质；一旦司法机关经过审查裁定准予执行，非诉行政执行的具体行政行为将移交到法院的执行庭并按照普通执行程序进行执行，执行权属于行政权的一种，因此，在执行阶段又具有了行政的性质。
二、现行规则下非诉行政执行制度存在的缺陷
非诉行政执行制度在理论和实践中存在如下问题：
（一）理论上的矛盾
主要表现在以下两方面：
1．司法权与行政权的矛盾。
从司法权角度看，司法权是一种处理纠纷的判断权，奉行“不告不理”的基本原则。有纠纷存在是司法权启动的实体要件，而起诉则是司法权运行的程序要件。不告不理原则是通过司法的消极被动性来保证司法的中立性，是司法权区别于行政权的一个重要特征。在非诉行政执行中，被申请执行的具体行政行为已经生效，当事人在法定的救济期限内不起诉，在法律上推定为没有纠纷，而且因超过了诉讼时效，丧失了获得司法保护的权利。这样，如果当事人不起诉，司法权运用的条件就不具备，法院就不应主动介入非诉行政执行。但是，行政诉讼法要求法院主动对申请执行的具体行政行为的合法性进行审查，并对审查主体、审查期限和审查标准等作出了原则性的规定。这时，法院已经不是一个中立的裁判者，而是一个追诉者，这与司法权的消极性和中立性的要求不符。如果我们把行政主体的申请看作“告诉”的话，又会导致行政主体告相对人的结果，违反了我国行政诉讼被告只能是行政主体的基本原理。
从行政权角度看，我国虽然不实行三权分立，但是对权力之间制衡的积极效果是承认的。当初，设立非诉行政执行制度所期望的理想之一就是通过肢解行政主体行政决定权与行政执行权，赋予法院审查权和执行权，从而在“最后一道防线”上起到监督行政权力、防止其滥用的效果。然而，从审判实践看，这一制度并未按照设想发展，权力制约的目的非但没有达到，反而出现了行政权与司法权融合的现象，在具体行政行为的作出、送达、通知和执行等方面，行政和司法程序合二为一，使得非诉行政执行制度中的监督制约机制所追求的理想效果在现实中并未实现。
2．法院权力与责任的矛盾。
正如权利与救济不可分割一样，在法治社会中，权力与责任也是辩证统一的。在非诉行政执行案件中，法律赋予了法院对申请执行的具体行政行为的审查权，同时法院就应当承担相应的责任。即如果法院因为自身原因导致审查失误，给被执行人造成损失，就应当承担相应的法律责任，如恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等。但是，现有的立法对法院应当承担的责任未作任何明确的规定，相反，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第19条却规定：“行政机关依据行政诉讼法第66条的规定申请人民法院强制执行具体行政行为，由于据以强制执行的根据错误而发生行政赔偿诉讼的，申请强制执行的行政机关为被告。”这条规定由行政主体承担赔偿责任，却不顾被执行的具体行政行为是经过法院审查的现实，排除了法院因审查不力而应当承担的责任。实践中，由于法院无须承担责任又可以收取执行费，在利益驱动下，非诉行政执行便出现了“重执轻审”的现象，使司法权对行政权的制约功能大打折扣。
（二）实践中的问题
主要表现在以下几个方面：
1. 执行机关划分标准不明确
目前我国对行政行为在什么情况下由行政机关自行执行，什么情况下申请人民法院执行缺乏明确、统一的划分标准。尽管《行政强制法》、《行政诉讼法》及《若干解释》对行政机关和人民法院的执行权限做了划分，即行政机关在法律、法规明确有强制执行权时才能自行强制执行，否则由人民法院强制执行。在实践中，一般情况下对于即时执行和现场执行等紧急的、应及时采取行政强制执行的行政行为，由行政机关负责执行，而对于经过一段时间不会影响行政行为效果的其他行政强制执行，出于对行政相对人权益的保护，由行政机关申请人民法院执行。 然而，目前法律没有明确规定这种划分标准，也没有一个客观、公正的判断尺度，导致实践中出现了许多问题。
2.审查方式容易引发不公
《若干解释》第 93 条规定，人民法院受理行政机关申请执行其具体行政行为的案件后，由行政审判庭组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查，但却没有对审查的程序和方式作出规定。实践中，人民法院大多是遵循传统的职权主义审查模式，对行政机关申请执行的具体行政行为进行书面审查，审查的理由也不对外公布。这种“暗箱操作”的审查方式存在的最大问题是，由于没有当事人的参与和监督，人民法院往往出于利益驱动和迫于行政机关的压力，审查流于形式，对某些严重违法的具体行政行为，仍然裁定予以执行，沦为行政机关的执行机构。 同时，由于缺乏监督，也容易滋生腐败，导致关系案、人情案和金钱案的出现。
3．审查标准设立不科学
《若干解释》第 95 条将非诉行政执行的审查标准确定为“重大明显违法”。这一标准有助于规范人民法院对非诉行政案件的审查，但也存在问题，即对“重大、明显”的标准在实践中难以把握，且规定不予执行的情形较少，导致人民法院在审查中只能自行把握。有些法院存有支持行政机关依法行政的思想，虽然申请执行的行政行为有瑕疵，但如果因此全都不予受理或不予执行，行政机关甚至地方党委领导意见就比较大，认为如果不执行行政行为会不利于行政工作的展开，有损行政机关的形象。 因此，在人民法院的非诉行政执行的审查中，只要不明显侵害被执行人的合法权益，人民法院一般都会裁定予以执行，这使得行政机关有瑕疵的行政行为得以执行。
4．缺乏对相对人的权利救济
非诉行政执行的目的在于保护相对人的合法权益，但是，根据法律规定，具体行政行为经过人民法院适用重大明显违法的标准审查以后，需要采取强制执行措施的，再由人民法院具体实施强制执行事项。此时，作为执行对象的原具体行政行为，即使存在一般违法问题，由于相对人已经放弃诉权，便同时也就没有了救济的途径。 “其经人民法院程序后已经不再是原来的行政行为，对其不服的，亦不能请求行政复议；因为其不是行政诉讼，一般不进行口头辩论，相对人和相关人的权益往往容易被忽略；因为其不是行政诉讼，对其不服的，亦不能提起上诉。” 这使得在执行过程中相对人的合法权益受到侵害的时候，很难获得相应的救济。
三、域外行政执行模式的启示
我国的非诉行政执行既不同于美国的行政执行诉讼，也不同于法国和德国的行政执行，虽然有其存在的历史原因和权力基础，但与这些国家的比较研究不难发现，这种制度在司法实践中尚需完善。
（一）美国模式
英美法系以美国模式为代表。作为行政强制执行模式之一的美国模式，相对人不履行行政法上的义务，行政机关一般不能采取强制执行，只能够向法院提起民事诉讼，请求法院命令其履行义务，相对人如不履行法院命令，则可能以藐视法庭罪处以罚金或者拘禁。“司法对行政的控制的重要表现即行政机关的活动，包括强制义务的实现要接受法院的司法审查，换言之，在司法模式下，是通过民事诉讼或刑事诉讼由法院强迫相对人履行义务，原则上不赋予行政机关强制执行权。”
（二）法国模式
现代行政法起源于法国，依法行政的理念也是经过二百年发展逐步形成和确立的。法国模式表现为当行政相对人逾期不履行义务时，由司法机关对义务违反者施加刑罚，依靠义务人对刑罚的恐惧以促使其自动履行，称为行政刑罚。除刑罚外，行政机关对违反行政法上义务的人，还可以处行政处罚。但刑罚与行政处罚只在法律有规定时才适用。如果法律对于某项行政法义务的不履行没有规定处罚，或者情况紧急，需要即时强制时，行政机关也可使用强制力量直接执行行政处理决定所规定的义务，称为依职权执行或强制执行。
（三）德国模式
德国等国家和地区对于行政强制执行一般规定，行政机关可以直接依据行政命令采取强制措施，不受司法审查的制约，行政权当然包括强制执行权。在德国，行政执行是指“由行政机关通过相应的行政管理程序强制性地促使公民或者其他法律主体履行公法上的义务。”根据法治国家原则，作出行政决定的机关和实施行政执行的机关应当分开，这是法治国“距离”概念的体现。行政执行必须有一个行政行为或者一项执行命令作为实施行政执行的基础。
比较上述三种模式，美国模式的司法权对行政权的控制和监督较为严格；德国模式因为其发达的行政系统，司法机关对行政机关的控制相对较松；而法国模式的审查力度介于其他两种模式之间。笔者认为，结合我国实际，德国模式可适当借鉴，但在行政强制程序上应严格规制，司法监督在可控范围内应依法予以加强。
四、完善非诉行政执行的对策思考
笔者认为，虽然非诉行政执行制度在理论和实践中存在一些缺陷，但其仍有存在的必要，应在正视问题的情况下，对其加以改革与完善，具体建议如下：
（一）细化法律规定
当前，关于非诉行政执行的原则的简单的法律规定，已经不能适应社会发展和变化的需要，应立法细化哪些情形下由行政机关执行，哪些案件由人民法院强制执行。建议将《若干解释》第95条规定的情形再加以细化，将行政处罚显失公正、行政行为违反公序良俗、行政行为若执行造成相对人违法犯罪、行政行为的内容无法执行等情形写入法律规范，实务中易于操作，使法官的审查处于有限制的自由心证状态。 同时，对非诉行政执行案件的申请、审查等都应作出具体、细致的规定。
（二）建立审执分离制度
在细化行政机关向人民法院申请执行非诉行政案件规定的基础上，应将非诉行政案件的审查职能和执行职能分开，审查职能由人民法院承担，执行职能由行政机关承担。除由法律专门授权行政机关自行执行的以外，具体行政行为的执行，须由作出该具体行政行为的行政机关向人民法院提出申请，人民法院接到申请后，经审查认为具体行政行为合法的，下达执行裁定，然后由行政机关依照法院的执行裁定，执行具体的执行行为。人民法院经审查认为具体行政行为违法的，下达不予执行的裁定，并且要求行政机关对该具体行政行为作善后处理。
（三）引入听证程序
听证程序是指国家机关作出决定之前，给利害关系人提供发表意见、提出证据的机会，对特定事项进行质证、辩驳的程序。应将听证程序引入非诉行政执行案件的审理中，在法官主持下，召集双方当事人到庭，就行政行为的合法性进行质证，赋予行政机关举证的责任，给予义务人一定的抗辩权，这样可以弱化当事人的对立与抵触，提高人民法院裁定的公正性。建议在修改 《行政诉讼法》时，在执行一章中增加非诉行政执行听证程序的内容：
1．明确听证适用范围
在非诉行政执行中，并非所有的案件都要举行听证，在确定听证的范围时应遵循个人利益与公共利益均衡的原则以及成本不大于效益原则，听证的适用范围应从实际情况出发，综合考虑各种因素。笔者认为，对下列非诉行政执行案件可以适用听证程序: (1)申请执行数额较大的；(2)涉外及涉港、澳、台的；(3)涉及可能难以执行回转、事后不能补救的；(4)涉及土地征收、房屋拆迁、劳动和社会保障、企业关闭、责令停产停业等对当事人权利义务影响较大的；(5)涉及被申请人人数众多，社会影响重大、案情复杂的；(6)人民法院认为其他需要听证的。
2．赋予被申请执行人申请听证的权利
笔者认为，应赋予被申请执行人申请听证的权利，理由如下：一是在非诉行政执行案件中，被申请执行人才是相对弱势的一方，而非诉行政执行听证制度设立的目的不仅是司法权对行政权的监督，也是为了保证非诉行政执行案件的顺利进行，那么在启动程序中，就要保护被申请执行人的合法权益。二是从行政诉讼的理论和实践看，已经赋予了利害关系人作为行政案件原告或第三人的诉讼地位，那么作为非诉行政案件的利害关系人，当然有权对涉及自身利害关系的已被申请强制执行的行政行为提出异议并申请听证。三是虽然非诉行政执行案件是由于行政相对人在法定期限内既不履行行政机关对其作出的具体行政行为，又不向人民法院提起行政诉讼的前提下产生的，但是这并不代表可以剥夺被申请执行人申辩的权利，我们应该保障被申请执行人启动申辩权利的程序机制。
3．通知行政机关听证并举证。
人民法院在立案后，无论是依当事人申请听证还是人民法院自行决定听证，都应当向被申请人及利害关系人送达听证告知书。告知书应当载明以下事项：当事人的姓名或者名称；行政主体申请的事项；据以执行的行政法律文书；告知当事人有权要求听证；告知当事人申请听证的期限；告知举证要求、方法、内容及举证不能的法律后果。通知被执行人答辩并申报财产，向被执行人发出《财产申报表》，《财产申报表》上应载明财产种类、状况、处所以及不如实申报的法律后果。若在听证前行政机关发现被执行人财产线索，不及时保全可能影响案件日后顺利执行的，法院可根据行政机关的申请和担保，经初步审查具体行政行为无严重违法情形的，对被执行人的财产采取保全措施。
4．明确听证的组织形式
非诉行政执行案件的非诉性，使审查听证的程序设计不宜照搬诉讼程序。由于目前我国法院系统普遍存在案多人少的矛盾，应在有利于查明案件事实的基础上，确立合议庭组织听证与主审法官组织听证相结合的原则。听证主持人要独立、公正地行使职权，保障听证程序公正有效地进行，要注意避免因为自身利益的原因而造成听证公正性的缺失与受到质疑。在以下两种情形下主持人必须主动回避:一是有利害关系的应回避。不以主持听证或作出裁决者本人的切身利益为限，包括其配偶或直系血亲的个人利害关系在内。对于由其近亲属作为律师的案件，也应回避。二是有个人偏见的应回避。主持人对当事人的一方或所属团体有偏爱或憎恶，比如在潜意识里认为被申请人如果没有违反国家法律法规的规定，那么行政机关根本不可能对其进行处罚，这种先人为主的观念必将导致听证程序流于形式，故此种情形下也应回避。
5．确立听证笔录案卷排他性原则
听证笔录是审查程序操作的载体，客观反映了整个听证活动的全过程，真实载录了双方争议的实质以及共同认可的内容，对双方当事人均具有约束力。制作听证笔录，并由听证组成人员以及当事人签名或者盖章，是固定证据的一种方式。听证笔录的法律效力是其审查听证制度的核心问题，应适用案卷排他性原则，法院对于非诉行政执行案件审查后是否准予裁定执行，只能以审查听证的案卷作为依据，不能在案卷以外，以当事人所未知悉的和未论证的事实作为根据予以裁定。
6．引入解决争议的听证协调机制
所谓听证协调机制，是指人民法院在非诉行政执行案件听证期间，为了尽力化解行政纠纷而开展的协调工作。具体做法为: 在听证过程中，在了解和把握案情的基础上，对非诉行政行为是否明显违法及行政相对人是否具有违法行为已经能够有大致的判断，对于非诉行政行为有明显违法情形的，应该主动和行政机关进行沟通协调，动员其撤回强制执行申请；对于行政相对人确实具有违法行为，且行政机关的行政行为没有明显违法的，对行政相对人要摆事实、讲道理，正确引导并说服教育，促使行政相对人自觉履行行政义务；对于行政相对人有违法行为，但是行政机关的行政行为具有瑕疵或者不合理的，应当根据非诉行政执行案件的审查标准，协调行政机关和行政相对人之间的纠纷，在向行政机关指出问题的同时对行政相对人进行法律阐释，解决纠纷。
7．依法评议并作出裁定
听证会结束后，采用独任法官听证审查的，主审法官应当写出听证意见书，并经合议庭评议；采用合议庭听证审查的，合议庭可以当庭或庭后评议并作出是否准予执行的裁定。合议庭评议案件，实行少数服从多数的原则，评议中的不同意见，应当如实记入笔录，合议庭意见有分歧的，由审判长报请院长提交本院审判委员会讨论决定。
（四）完善救济制度
当事人对非诉行政执行裁定不服，可以向上一级法院申请复议，复议申请书原则上是书面形式，如果当事人提交书面材料确有困难的，也可以采取口头形式，由法院工作人员予以记录。复议申请书可以向原听证法院或其上一级法院提交。上一级法院在复议时，若再次举行听证审查，显然浪费了司法资源，故上一级法院在复议时，应组成合议庭，对下级法院作出的裁定所依据的有关证据材料及适用法律是否正确进行书面审查。如果下级法院作出准予执行的裁定是正确的，裁定驳回复议请求；如果下级法院作出的裁定不合法或者不恰当，则直接裁定予以纠正或者发回下级法院自行纠正。当事人可以依据上一级法院作出撤销或改正原执行行为或程序的裁定，按照国家赔偿法的有关规定，就该违法执行行为所受到的损害请求该执行法院承担赔偿责任。
在非诉行政执行裁定发生效力后二年内，如果当事人发现原裁定确有错误，可以提出申诉，申诉应向原审人民法院或其上一级人民法院提出。人民法院对于符合条件的申诉应当立案，按照审判监督程序进行再审；对于不符合条件的，应当裁定不予受理，当事人对此裁定不服的，可以上诉。
